Accueil >> Le droit d'asile >> Droit d'asile en Europe >> Fonctionnement et enjeux de l'asile au sein de l'UE

Fonctionnement et enjeux de l'asile au sein de l'UE

I. Fonctionnement de l’Union européenne

a) Particularisme de l’UE

Volonté des états membres de dépasser le stade des organisations internationales classiques. Le mode de fonctionnement des organisations internationales repose sur une simple coopération impliquant une prise de décision à l’unanimité (ce qui oblige à la recherche d’un consensus). Il n’y a pas d’organe chargé de représenter et défendre l’intérêt commun. Avec la construction de l’Union Européenne, les états membres ont décidé d’aller plus loin qu’une simple coopération en acceptant de déléguer une partie de leur souveraineté (sur certains domaines bien déterminés) à des organes supranationaux que l'on appelle communément « institutions communautaires ». Le mode de fonctionnement repose ainsi sur un système dit « d’intégration ». La règle en matière de vote est celle de la majorité (même si pour certains domaines considérés comme sensibles tels que l’asile la règle continue d’être celle de l’unanimité).

b) Les institutions communautaires

Les 4 principaux organes de l’UE :

- La Commission européenne : représente l’intérêt commun.

Composée de membres (20 commissaires dont 1 pour les questions « Justice et affaires intérieures » : M. Vitorino) nommés d’un commun accord par les états membres. La Commission est indépendante des gouvernements des états membres donc ses membres ne siègent pas en tant que représentant du pays dont ils ont la nationalité.

Rôle :
- initiative législative : pouvoir général de proposition en matière législative. Elle est donc à l’origine de la législation communautaire. Ses propositions sont transmises au Conseil de l’UE et ont une autorité particulière puisqu’elles ne peuvent être modifiées par celui-ci qu’à l’unanimité ;
- pouvoir exécutif : participe à l’exécution des actes communautaires arrêtés par le Conseil ; elle est aussi responsable de la mise en œuvre et de la gestion des politiques communautaires ;
- gardienne de la légalité communautaire : surveillance de la bonne application des traités et du droit communautaire (peut aller jusqu’à citer un état membre devant la Cour de justice des communautés.

- Le Conseil de l’UE (ou Conseil des ministres) : représente les intérêts nationaux des états membres

Il est formé de représentants des gouvernements nationaux (différents suivant la nature des questions à débattre). Il se réunit en différentes formations selon les matières inscrites à l’ordre du jour des réunions (ex. : Conseil Justice et Affaires Intérieures). Il est présidé à tour de rôle par chaque état membre pendant une période de 6 mois (France : juillet-déc. 2000).
Rôle : c’est le principal législateur de la Communauté. Il décide au nom de la communauté et engage celle-ci.

Attention ! Ne pas confondre :

- Le Conseil de l’Europe qui n’est pas une institution de l’UE. Créé en 1949, son siège est à Strasbourg et sa vocation principale est la promotion de la démocratie et des droits de l’Homme en Europe (continent). La Cour européenne des droits de l’Homme est la juridiction chargée du respect de la Convention européenne de Sauvegarde des droits de l’Homme dans le cadre du Conseil de l’Europe.

- Le conseil européen qui fait partie du système politique de l’UE. Il réunit les chefs d’Etats et de gouvernements des états membres 2 à 3 fois par an pour donner les orientations politiques de l’UE (ex. : Sommet de Tampere en oct. 99 ou conseil européen à Laecken (Belgique) en décembre prochain).

- Le parlement européen : représente l’intérêt des ressortissants des états membres

Élu au suffrage universel direct (mandat de 5 ans) depuis 1979. Il est organisé en plusieurs commissions parlementaires dont la commission « libertés, droits des citoyens, justice et affaires intérieures ».
Rôle : - depuis le début, responsabilité en matière budgétaire ;
- depuis peu, responsabilité accrue en matière législative. Selon les matières il intervient à des degrés divers : consultation (il donne simplement son avis), coopération (il peut faire des propositions d’amendements), codécision (sur un pied d’égalité avec le conseil dans la prise de décision). Evolution progressive vers une généralisation de la procédure de codécision. Pour les sujets sensibles tels que celui de l’asile, le Parlement n’est encore que consulté (pendant période de transition de 5 ans depuis entrée en vigueur du traité d’Amsterdam).

- La Cour de justice des Communautés européennes
Elle a pour mission d’assurer le respect du droit dans l’application et l’interprétation des traités. La jurisprudence joue un rôle essentiel pour garantir l’unité dans l’application des règles communautaires au sein des états membres.

C) Processus décisionnel et règles communautaires

Mode de fonctionnement : deux modalités de vote autres que l’unanimité sont prévues : majorité simple et majorité qualifiée. La majorité qualifiée correspond à un système affectant les voix des états membres d’une certaine pondération en fonction de leur importance (double souci de ne pas donner aux petits états membres un rôle disproportionné sans conduire non plus à leur écrasement par les plus grands). L’unanimité ne constitue pas le vote de droit commun même si elle subsiste dans certains domaines sensibles dont celui de l’asile.

Processus décisionnel : La Commission européenne fait des propositions qu’elle soumet au Conseil de l’UE. Celui-ci prend ses décisions soient à la majorité simple ou qualifiée soit à l’unanimité (selon les secteurs). Le Parlement européen est soit consulté, soit il coopère avec le Conseil de l’UE en proposant des amendements (que le Conseil peut rejeter), soit il co-décide avec le Conseil (à égalité avec le Conseil).

Règles communautaires : une distinction est faite entre les actes non décisoires (avis, résolutions et recommandations) et les actes obligatoires (2 principaux : règlement et directive).
- Le règlement communautaire : il a une portée générale. L’autorité communautaire fixe un résultat et détermine impérativement les moyens les plus efficients pour l’atteindre. C’est le seul acte communautaire pour lequel le traité prévoit explicitement qu’il est directement applicable dans tout état membre, c’est-à-dire qu’il a une validité automatique et simultanément dans toute la communauté sans aucune interposition normative nationale. Il est apte à créer directement des droits et des obligations y compris pour les particuliers.
- La directive communautaire : elle n’a pas de portée générale, elle ne lie que ses destinataires c’est-à-dire les états membres à qui elle est notifiée. C’est l’instrument privilégié pour l’objectif de rapprochement et d’harmonisation des législations nationales. A cet égard, elle oblige quant au résultat mais laisse aux autorités nationales libre compétence quant aux moyens et à la forme pour y parvenir. Les destinataires choisissent les actes internes contraignants les plus adaptés pour transposer la directive en droit interne. Les directives ne produisent pas en principe d’effets directs.

II. Les enjeux de l’asile au sein de l’UE

a) Evolution

Traité de Maastricht : signé en février 1992 et entré en vigueur en 1993.
- est ajouté un troisième pilier à l’édifice communautaire : coopération dans les domaines de la justice et des affaires intérieures dont les secteurs concernés sont la circulation et le séjour des ressortissants de pays tiers (droit d’asile et d’immigration, franchissement des frontières, etc..), coopération judiciaire en matière civile et pénale, coopération douanière et policière (Europol) – (Lien vers la fiche JAI)
- ce pilier est un peu en marge du fonctionnement habituel de l’UE puisqu’il repose sur un mode de coopération du même type que celui que l’on retrouve au sein des organisations internationales : prise de décision à l’unanimité uniquement au sein du Conseil de l’UE sans intervention des autres institutions communautaires (la Commission n’a pas son rôle habituel d’initiative législative). Ce choix est dû au fait que les états membres ne sont pas encore prêts à transférer leur souveraineté sur des domaines aussi sensibles.

Traité d’Amsterdam : signé en oct.1997 et entré en vigueur en mai 1999.
Au conseil européen d’Amsterdam, le bilan fait apparaître la difficulté d’avancer dans le domaine de la coopération en matière de justice et affaires intérieures notamment en raison de la difficulté de parvenir à un consensus (pour la prise de décision à l’unanimité). Le traité envisage donc de renforcer cette coopération en prévoyant de « communautariser » certains domaines dont celui de l’asile. Cela signifie qu’à terme ces domaines seront traités sous le mode de fonctionnement propre à l’UE (processus décisionnel spécifique faisant intervenir les 3 institutions communautaires) : le traité prévoit une période transitoire de 5 ans (jusqu’en 2004) durant laquelle la règle de l’unanimité continuera de s’appliquer pour ces domaines mais la Commission européenne exercera son rôle d’initiative et la parlement européen sera consulté. A terme, la règle de la majorité s’appliquera. Le traité prévoit également la création d’un « espace de liberté, de sécurité et de justice » (où seront traités les domaines de la justice et des affaires intérieures, dont l’asile), ainsi que l’incorporation des accords de Schengen dans le cadre de l’UE.

Conseil européen de Tampere : Octobre 1999
Il fixe les objectifs de mise en œuvre pour la création de cet espace de liberté, de sécurité et de justice. Dans ses conclusions, il précise qu’à terme les règles communautaires en matière d’asile devraient déboucher sur une procédure d’asile commune et un statut uniforme valable dans toute l’UE pour les personnes qui se voient accorder l’asile.
La phase préalable d’harmonisation des politiques nationales (les propositions faites par la Commission européenne en matière d’asile correspondent pour la plupart à des « directives », instrument privilégié pour le rapprochement des politiques) s’est terminée en mai 2004.