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Mise en œuvre de la réforme de l'asile : premiers éléments d’évaluation

Le comité d’évaluation et de contrôle (CEC) des politiques publiques de l’Assemblée nationale a publié le 5 octobre 2016 un rapport présenté par les députés Jeannine Dubié et Arnaud Richard, visant à évaluer les conclusions d’une évaluation de la politique d’accueil des demandeurs d’asile publiée par cette même instance en avril 2014.

Ce rapport d’information établit un premier bilan des effets de la réforme de l’asile lancée en 2015, qui a été mise en œuvre dans un contexte d’augmentation et de modification des flux. En effet, de janvier à août 2016, 54 481 demandes ont été présentées à l’Office français de protection des réfugiés et apatrides (OFPRA), soit 19.3% de plus qu’en 2015 sur la même période. La hausse concerne notamment les adultes isolés formulant une première demande (+26%), ce qui a des conséquences, sur les conditions d’accueil (nécessité de disposer d’hébergement adaptés). Par ailleurs, 36,7% des requérants obtiennent une protection (OFPRA et CNDA inclus) sur le premier semestre 2016 contre 31% en 2015. Ainsi, selon les rapporteurs,  la mise en œuvre de la réforme, bien qu’elle respecte les préconisations principales du rapport du CEC d’avril 2014 , a été mise en difficulté par des flux et des besoins de protection sous-estimés par le législateur.

 

L’OFII, nouvel acteur central de la demande d’asile, peine à ajuster ses missions aux besoins

 

Globalement, le rapport d’évaluation constate que l’OFII (Office français de l’immigration et de l’intégration), qui joue un rôle nouveau depuis la réforme de 2015 en matière d’orientation vers l’hébergement et s’est vu attribuer la gestion de l’allocation pour demandeurs d’asile précédemment gérée par Pôle emploi, a sous estimé les besoins et les moyens à investir pour garantir une mise en œuvre efficiente de la loi.

 

Les auteurs du rapport notent que les effectifs prévus en guichet unique pour demandeurs d’asile (GUDA) sont insuffisants, ce qui rend l’accès à la demande d’asile encore extrêmement problématique dans les zones en tension où le nombre de rendez-vous est limité. La loi impose dorénavant un délai maximum de trois jours entre la présentation d’un requérant en pré-accueil, et son rendez-vous en GUDA mais ce délai est encore souvent dépassé, jusqu’à atteindre plus de 120 jours dans les zones très sollicitées. Or, durant cette période d’attente, et tant qu’il n’est pas passé au GUDA, le requérant ne bénéficie d’aucune ouverture de droits et n’a pas accès à l’hébergement.  

 

De plus, la détection des vulnérabilités parmi les demandeurs d’asile –nouvelle mission de l’OFII- s’avère difficile à mettre en œuvre, faute de moyens et d’outils mis à disposition des agents. Les fonds alloués par l’OFII aux différentes plateformes d’accueil ont été là aussi sous-calibrés car leur budget a été basé sur les flux de 2014. Quant à la nouvelle allocation pour demandeur d’asile (ADA), le rapport justifie le démarrage difficile du versement cette nouvelle allocation par le temps nécessaire pour «adapter et synchroniser les applications informatiques nécessaires, de la reprise de 50 000 dossiers anciens et de l’augmentation de la demande d’asile sur la même période». Ainsi, la grande majorité des demandeurs d’asile ont reçu leurs versements d’allocation avec d’importants retard, se retrouvant sans ressources pendant cette période. Certains n’avaient toujours pas perçu en septembre 2016 leurs droits ouverts au 1er novembre 2015, date à laquelle l’ADA est entrée en vigueur.

 

Des demandes d’asile bientôt traitées plus rapidement, des droits garantis ? 

 

Les effectifs de l’OFPRA comme de la Cour nationale du droit d’asile (CNDA) seront encore augmentés en 2017, ce qui devrait selon les députés permettre à l’OFPRA, si les « flux restent contenus », de respecter le délai de moyen de traitements des demandes de trois mois. Pour la CNDA cependant, le rapport affirme que le délai moyen de 5 mois fixé comme objectif par le gouvernement ne sera pas atteint à l’horizon 2017 sans moyens supplémentaires. La nouvelle procédure à juge unique pour les demandeurs en procédure accélérée y est effective depuis mars 2016 seulement mais le rapport indique que plus des trois quarts des décisions pour les procédures accélérées sont déjà rendues par ordonnance, donc sans jugement. Sur les 395 décisions prises à juge unique entre mars et juin dernier, on constate les mêmes taux de protection qu’en formation collégiale. Le droit d’être accompagné par un tiers habilité lors de l’entretien à l’OFPRA, une des principales avancées dans l’instruction des demandes, «est encore très peu utilisé, faute de moyens ou de démarches en ce sens des demandeurs d’asile».

 

L’accès à l’hébergement, droit en principe garanti pour tous les demandeurs d’asile depuis la réforme, est impacté par l’ampleur de la demande. Le rapport salue la mise en place d’un schéma national directif, et le renforcement sans précédent des capacités d’hébergement mais les flux en augmentation impactent fortement le dispositif d’hébergement et maintiennent sous pression certains territoires en tension. On comptabilise 14 630 places CADA supplémentaires depuis début 2015 et les appels à projets lancés depuis 2015, dans le cadre d’un plan triennal, doivent permettre d’atteindre 38 000 places de CADA d’ici la fin de l’année 2017. Le rapport insiste sur l’importance du suivi de la situation des demandeurs d’asile et leur sortie du dispositif, gages de l’efficacité des procédures. Malgré ces avancées saluées par les rapporteurs, la capacité totale d’hébergement pour demandeurs d’asile demeure largement insuffisante : il est prévu d’atteindre un total d’environ 60 000 places dédiées aux demandeurs d’asile d’ici fin 2016 (CADA et hébergement d’urgence dédié aux demandeurs d’asile), mais plus de 90 000 personnes sont actuellement en cours de procédure et éligibles à ces dispositifs.

 

L’intégration des réfugiés, des moyens encore très insuffisants

 

Sur l’accompagnement des réfugiés, la logique de rééquilibrage territorial, et la gestion des entrées et sorties par l’OFII est effective depuis septembre 2016. L’appel à projet pour la création de 500 places en CPH pour 2016 est réitéré pour une seconde fois pour l’année 2017. Ainsi, face au déficit criant de places d’hébergements, et des besoins croissants, des solutions innovantes commencent à être évoquées, notamment l’accueil chez des particuliers. Par ailleurs, le rapport appelle à la généralisation sur tout le territoire national des dispositifs qui obtiennent des résultats encourageants dans la recherche de logement et d’emploi comme ACCELAIR géré par Forum réfugiés-Cosi, tout en rappelantque son extension est conditionnée par l’augmentation des moyens alloués à la question de l’accompagnement des réfugiés dans le budget de l’Etat qui demeurent insuffisants.