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Vers un cadre commun de réinstallation dans l’UE… sans nouvel engagement d’accueil

Le 13 juillet 2016, près d’un an après l’adoption du programme européen de réinstallation1 visant à réinstaller 22 504 personnes ayant besoin d’une protection internationale avant la fin de l’année 2017, la Commission européenne a publié une proposition de règlement2 pour un cadre commun de réinstallation à l’échelle de l’Union européenne (UE), visant à engager l’UE vers une véritable politique européenne en matière de réinstallation. D’après la Commission, l’objectif de cette proposition est de « garantir aux personnes ayant besoin d’une protection internationale des voies d'entrée en Europe qui soient organisées et sûres ». S’il est adopté, ce règlement remplacera progressivement les initiatives nationales et multilatérales ad hoc – tel que le programme de juillet 2015 - par un cadre permanent prévoyant une procédure unifiée pour la réinstallation dans l'ensemble de l’UE.

D’après la proposition de la Commission européenne, une telle procédure reposerait sur l’adoption d’un plan annuel de réinstallation qui prévoirait le nombre total maximum de personnes à réinstaller au cours de l’année suivante dans l’ensemble de l’UE, ainsi que les détails concernant la participation des États membres et les priorités géographiques. Un ou plusieurs schémas ciblés seraient ensuite établis pour préciser la portée pratique du plan annuel. La décision du nombre de personnes à réinstaller dans chaque État membre reviendrait cependant aux États de manière souveraine. Une aide de 10 000 euros, destinée à l’accueil et à l’accompagnement, leur serait versée pour chaque personne réinstallée. Malgré cet appui financier de l’UE, les États membres sont tellement divisés politiquement sur la question de l’accueil des réfugiés que l’on peut craindre qu’ils ne se mobilisent pas ou pas suffisamment, et surtout, pas d’une seule voix, pour accueillir des réfugiés réinstallés. L’expérience en cours de la mise en œuvre du programme de réinstallation de juillet 2015 est mitigée : au 28 septembre 2016,  un peu plus de 9 000 réfugiés3 avaient été réinstallés sur les 22 504 que l’UE s’était engagée à accueillir dans les deux ans. Bien qu’en deçà de la moitié de l’engagement global un an après le démarrage du programme, ce sont surtout les disparités entre les États membres qui sont frappantes : les États associés à l’UE (Suisse, Norvège, Liechtenstein et Islande) sont parmi les plus fortement mobilisés aux côtés de l’Autriche, de la Suède et du Royaume-Uni et ont soit rempli les engagements pris en juillet 2015 pour l’accueil de réfugiés réinstallés, soit ont réinstallé la moitié ou plus des personnes qu’ils s’étaient engagés à accueillir. En revanche, 10 États membres, principalement d’Europe centrale et orientale, n’ont encore réinstallé aucun réfugié dans le cadre de ce programme.  

 

S’agissant de la procédure de réinstallation, la détermination du statut de protection octroyé à la personne à réinstaller se ferait entièrement dans le premier pays d’accueil, le plus tôt possible et dans un délai maximum d’un an après l’enregistrement de la personne, comme le font plusieurs pays qui, comme la France s’agissant des réinstallés syriens, conduisent déjà des programmes de réinstallation. D’après la proposition, « les personnes entrées de manière irrégulière, ayant séjourné irrégulièrement ou ayant tenté d’entrer de manière irrégulière sur le territoire d’un État membre au cours des cinq dernières années avant la réinstallation » seraient exclues de la réinstallation vers l’UE. Cette dernière disposition vise à dissuader les personnes en besoin de protection de tenter de rejoindre l’Europe de manière irrégulière. Cependant, ce postulat semble irréaliste compte tenu du faible nombre de places de réinstallation en proportion du nombre de personnes déplacées et réfugiées. Par ailleurs, son application a posteriori serait tout à fait injuste. En parallèle de cette procédure ordinaire, la proposition de règlement prévoit que la réinstallation d’un ressortissant de pays tiers ou d’un apatride sur le territoire d’un État membre pourrait se faire de manière exceptionnelle, en cas de motifs humanitaires spécifiques ou de besoin de protection urgent, via une procédure plus rapide (quatre mois maximum). Dans ce cas, seuls les contrôles de sécurité nécessaires seraient réalisés avant le départ et l’intégralité de la procédure de détermination serait conduite dans le pays de réinstallation.

 

S’il est intéressant et pourrait être prometteur de voir l’UE se doter d’un cadre législatif commun pour la réinstallation, la volonté politique de l’ensemble des États membres à le mettre en œuvre et à proposer des places d’accueil et un accompagnement suffisants pour les réfugiés réinstallés risque une nouvelle fois de faire défaut. Le Sommet des Nations unies pour les migrants et les réfugiés du 19 septembre, suivi le lendemain par le Sommet des dirigeants, ont montré l’absence de consensus au sein de l’UE qui n’a pas émis d’engagement commun en matière de réinstallation. En effet, s’il a été annoncé que l’ensemble des 48 Etats participants au Sommet du 20 septembre accueilleraient environ 360 000 réfugiés (dont 110 000 par les États-Unis au cours de l’année à venir), via la réinstallation et les autres voies légales d’accès, le Président du Conseil européen Donald Tusk, qui représentait l’UE, s’est contenté de déclarer que « le but final que nous visons est que les réfugiés obtiennent l’asile dans les États membres via la réinstallation » sans donner d’objectif chiffré. L’UE, qui souhaite que la réinstallation soit la seule voie légale d’accès à une protection sur son territoire, se dotera donc probablement dans les prochains mois d’un cadre commun pour la mise en œuvre de celle-ci, mais l’on peut craindre qu’elle n’affiche pas d’objectifs d’accueil correspondant à la réalité des besoins de protection et à la nécessaire répartition des réfugiés au niveau international.

 

 

1- La réinstallation est le transfert de ressortissants de pays tiers ou d'apatrides, identifiés comme ayant besoin d'une protection internationale, vers un État de l'UE où ils sont admis soit pour des raisons humanitaires soit du fait de leur statut de réfugié. Ce programme a été approuvé par le Conseil Européen le 20 juillet 2015.

 

2- Proposition de règlement pour un cadre commun de réinstallation à l’échelle de l’Union européenne de la Commission européenne.

 

3- En plus du programme de réinstallation approuvé en juillet 2015, un cadre spécifique de réinstallation depuis la Turquie est mis en œuvre depuis mars 2016 et l’approbation d’un accord entre l’UE et la Turquie. Ainsi, 54 000 places initialement prévues pour la relocalisation de demandeurs d’asile depuis la Hongrie sont désormais dédiées à la réinstallation de réfugiés syriens depuis la Turquie. Au total, au 28 septembre 2016, 1 614 Syriens ont été réinstallés dans l’UE depuis la Turquie dans ce cadre.

 

Newsletter de Forum réfugiés-Cosi n° 21 - septembre 2016